最高法院判例：行政协议中附条件内容的效力——马成红、田发富与月牙湖林场、兴庆区政府土地补偿协议案

人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《合同法》第四十五条规定：”当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效。”据此，行政机关与公民、法人或者其他组织签订行政协议，双方按照协议约定享有权利、履行义务，如果协议对某项约定内容附生效条件，该项约定涉及的权利义务只有在所附条件成就时才发生效力。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

（2018）最高法行申7399号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：马成红，男，1971年10月6日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：田发富，女，1971年7月21日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。

共同委托诉讼代理人：李杰，宁夏黄河志律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区银川市兴庆区月牙湖治沙林场。住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区月牙湖乡203省国道路。

法定代表人：苏月芳，该林场场长。

委托诉讼代理人：王富福，宁夏平瑞律师事务所律师。

委托诉讼代理人：张玲玲，宁夏平瑞律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区银川市兴庆区人民政府。住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区北京东路471号。

法定代表人：周福琦，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：金雪岩，宁夏浩晟律师事务所律师。

再审申请人马成红、田发富因与宁夏回族自治区银川市兴庆区月牙湖治沙林场（以下简称月牙湖林场）、宁夏回族自治区银川市兴庆区人民政府（以下简称兴庆区政府）土地补偿协议纠纷一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2018）宁行终149号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

马成红、田发富申请再审称，1.马成红、田发富于2004年与月牙湖林场签订合同承包土地50年。因兴庆区政府征收上述土地，双方于2015年5月28日就征地补偿问题达成协议，并约定”在2015年内，如遇国家政策调整，参照新政策执行”。2015年12月25日，宁夏回族自治区人民政府宁政发[2015]101号《关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》（以下简称101号通知）出台，按照该通知，马成红、田发富被征收土地补偿标准为每亩38000元，兴庆区政府应在原约定补偿标准基础上补足差价，且案外人陈龙等人被征收的土地与马成红、田发富的承包地处于同一地段同一征收时段，均已按照新标准补偿，对马成红、田发富按照原标准补偿实属不公。2.二审判决认为101号通知的出台时间是2015年12月25日，但是执行时间是2016年1月1日，按照该通知补偿征地差价没有法律依据，这一认定错误。因为双方在征收补偿协议中约定按照新政策执行的条件是政策调整而不是新政策实施。请求撤销一、二审判决，支持马成红、田发富的诉讼请求。

月牙湖林场提交意见称，1.月牙湖林场接受兴庆区政府委托签订涉案征收补偿协议，并非本案适格被告。2.生效民事判决要求马成红返还土地，其使用涉案土地属于非法占有。3.由于本案新的征地补偿标准实施时间不在涉案协议约定的时间范围内，且马成红、田发富并非月牙湖林场职工，故本案补偿不适用101号通知确定的补偿标准。4.陈龙等人被征土地的性质、补偿协议的签订主体及有关内容均与马成红、田发富不同，两者没有可比性，故对马成红、田发富的补偿并不违反公平原则。5.涉案补偿协议是双方真实意思表示，合法有效，且已经履行完毕，故本案不存在马成红、田发富未得到合理补偿的情形。6.101号通知于2015年12月25日公布，次年1月1日起实施，马成红、田发富最迟于2016年1月即知悉此事，其起诉已经超过了6个月的期限。请求驳回马成红、田发富的再审请求。

兴庆区政府提交意见称，1.马成红、田发富称其与月牙湖林场签订为期50年的土地承包合同与事实不符、无证据支持。生效民事判决已经判决马成红向月牙湖林场返还涉案土地，马成红、田发富对涉案国有土地的使用属于非法占有，其无权主张土地补偿。2.涉案土地属于月牙湖林场使用的国有土地，马成红、田发富提及的陈龙等人的被征收土地属于通过农村土地承包方式取得使用权的集体土地，两者土地性质、等级、质量不同，使用方式和权利内容不同，不存在补偿标准不同而显失公平的问题。3.陈龙等人的征地补偿协议约定自协议签订一年内，遇提高征地补偿标准则补偿差价，而马成红、田发富征收补偿协议约定在2015年内遇国家政策调整则参照新政策执行，新征地补偿标准不适用对马成红、田发富土地的征收。请求驳回再审申请。

本院认为，本案应主要审查对马成红、田发富的土地补偿是否应当按照宁夏回族自治区人民政府101号通知规定的新征地补偿标准执行。

当时有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定：”人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《中华人民共和国合同法》第四十五条规定：”当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效。”据此，行政机关与公民、法人或者其他组织签订行政协议，双方按照协议约定享有权利、履行义务，如果协议对某项约定内容附生效条件，该项约定涉及的权利义务只有在所附条件成就时才发生效力。本案中，涉案土地补偿协议约定”如政策调整，在2015年内按新政策执行”，此约定属于附生效条件的协议条款，即2015年度内补偿标准调整的，该约定生效。宁夏回族自治区人民政府101号通知虽然是在2015年度内出台，但其规定的新征地补偿标准实施时间是2016年1月1日，不属于2015年度内补偿标准调整的情形，故上述协议条款并未发生效力，马成红、田发富要求按照101号通知规定的新补偿标准予以补偿没有依据。

关于马成红、田发富提出的与其同时段同地段的陈龙等人征地补偿按照101号通知新标准执行，故对其按照原标准补偿显属不公的问题。本院认为，陈龙等人的土地补偿协议约定”自本协议签订后壹年内，如遇宁夏回族自治区银川市人民政府提高征地补偿标准，则为被征地者补偿差价”，这与马成红、田发富的土地补偿协议约定明显不同，而101号通知提高征地补偿标准的实施时间也在陈龙等人的征地补偿协议签订一年内。且根据二审判决认定的事实，涉案土地属于国有土地，而陈龙等人被征收的土地属于其承包的农民集体所有的土地，两者土地性质不同，补偿标准亦没有可比性，故马成红、田发富的该项主张不能成立。

综上，马成红、田发富的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回马成红、田发富的再审申请。

审判长　　李　涛

审判员　　杨　卓

审判员　　丁晓明

 二〇一八年十二月二十九日

法官助理　　任少鹏

书记员　　赵　贝